Elle n’est pas morte ! est une chanson d’Eugène Pottier écrite en mai 1886, et mise en musique sur l’air de T’en fais pas Nicolas de Victor Parizot. T’en fais pas Nicolas est une chanson touchante et bienveillante. Elle s’adresse à « Nicolas » pour le rassurer face aux difficultés, aux doutes ou aux épreuves de la vie. Le message central est un encouragement à ne pas s’inquiéter, à garder espoir et à avancer malgré les moments difficiles, avec une tonalité à la fois intime et réconfortante. (Source : Wikipédia et ChatGPT)
Depuis la sortie de son livre « La Dette sociale de la France (1974 – 2024)« , Nicolas Dufourcq se répand de plateaux en plateaux pour asséner que la dette publique est pour l’essentiel (« prés de 60% » selon lui[1]) la conséquence de notre Etat- providence. J’avais déjà eu l’occasion de réfuter cette idée en répondant à Matthieu Bock-Côté et en rappelant que, selon l’Insee, la dette de la sécurité sociale ne représente que moins de 10 % de la dette publique et que de surcroît, contrairement à celle de l’Etat, elle est amortie dans le cadre de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) et ce grâce à un prélèvement, la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale), qui lui est affecté.
Son livre m’amène à préciser ce calcul, car il est vrai (et je lui concède ce point) que toute la charge de l’Etat-providence, et par voie de conséquence sa contribution à l’endettement public, n’est pas retracée dans les lois de financement de la Sécurité sociale, ni d’ailleurs dans les comptes des administrations publiques de sécurité sociale (Asso) au sens de l’Insee.
Revenons d’abord sur les chiffres de l’Insee [1] : il visent l’endettement brut des administration de sécurité sociale pour un montant de 286,5 Md€ en 2024 mais dont il faudrait déduire les actifs financiers principalement détenus par les régimes complémentaires de retraite (Agirc-Arrco) et le Fonds de réserve des retraites, pour un montant de 196 Mds€. Ce qui fait un endettement net de moins de 100 Mds€ (90,5). En toute rigueur il faudrait ajouter une partie de l’endettement des hôpitaux publics (environ 30 Mds €) : une partie seulement en revanche, i.e. celle qui relève de l’accumulation de déficits qui peuvent être assimilés à des déficits cachés de l’assurance maladie, principalement ces dernières années du fait du sous financement par l’Ondam des mesures de revalorisation salariale (11,5 Mds € dans le cadre du Ségur de la Santé). Si l’on retient un peu moins de la moitié de l’endettement global, on peut estimer à 105 Mds € l’endettement net de la Sécurité sociale, au sens large, soit un peu plus de 3% du total de la dette publique. On peut s’étonner d’un taux aussi faible ; en fait tout se passe comme si le consentement à la solidarité était plus facile que le consentement à l’impôt.
Mais une partie significative des charges de l’Etat providence est intégrée dans le budget de l’Etat ; il s’agit pour l’essentiel :
- De la retraite des fonctionnaires de l’Etat pour un montant de 63,7 Mds€ (2024) mais dont il faut déduire les cotisations versées par les fonctionnaires ce qui conduit à un montant de 51,9 Mds€, soit un peu plus de 10% du budget de l’Etat ce qui permet d’évaluer la contribution du régime des fonctionnaires à la dette à hauteur de 280 Mds€. Il s’agit là d’un majorant car la contribution au déficit de l’Etat de la retraite des fonctionnaires de l’Etat a augmenté au cours des dernières années du fait d’une pyramide des âges de plus en plus défavorable liée aux diminution d’effectifs qui conduisent à dégrader le rapport actifs/retraités. Le rattachement du régime des fonctionnaires au budget de l’Etat est le résultat d’une anomalie que voulais corriger le plan Juppé en créant une caisse pour les fonctionnaires d’Etat comme elle existe avec la CNRACL pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers : c’est ainsi que le régime des fonctionnaires d’Etat bénéficie moins de la compensation démographique que le régime agricole alors que les rapports actifs/retraités sont à peu prés équivalents.
- Des prestations dites « de solidarité » inscrites au budget de l’Etat, i.e. les allocations logement (pour un montant de 13,4 Mds € en 2024), l’allocation aux adultes handicapés (pour un montant de 12,8 Mds€ en 2024) et la prime d’activité (pour un montant de 11,7 Mds€) ainsi que le RSA pour un montant de 11,9 Mds € (versé par les départements mais normalement compensé par l’Etat), au total 49,8 Mds€, soit 10% du budget de l’Etat, donc une contribution à la dette de l’Etat que l’on peut estimer à 269 Mds€ [2]. Là encore il s’agit d’un majorant puisque, jusqu’à une période récente une partie des allocations logement étaient dans les comptes de la Sécurité sociale, que la dépense des départements pour le RSA n’est pas totalement compensée, et que la dynamique de certaines de ces prestations est récente (succès de la création de la prime d’activité il y a dix ans suivie de revalorisations importantes depuis, revalorisations et déconjugalisation de l’AAH, notamment) : elles ont donc pesé moins dans l’accumulation des déficits passées que leur part actuelle dans le budget de l’Etat.
Au total avec un montant estimé (fourchette haute) à 653 Mds€ on peut considérer que l’Etat-providence est responsable, au maximum, d’un peu moins de 20 % de la dette publique de la France. Certes c’est supérieur au 10% qui ressortent des comptes de l’Insee, mais c’est surtout très inférieur au deux tiers avancés dans la quatrième de couverture du livre (à noter que si on prend l’endettement brut de la Sécu, sa contribution ne monte qu’à un quart du total de la dette publique).
Pour ne pas être aussi catastrophique que le proclame la Pythie de la BCI, cette situation n’en est pas pour autant satisfaisante : il n’y a aucune raison de financer des prestations sociales, qui sont pour l’essentiel des dépenses courantes, avec de l’endettement, fusse pour seulement un cinquième d’entre elles et ce d’autant plus que leur part dans le déficit public risque d’augmenter. Il faut rappeler toutefois que cette situation résulte au moins autant d’un sous financement que de la croissance des dépenses elles-mêmes. Ainsi les exonérations de cotisations qui atteignent 83 Mds € (soit plus que le montant du total des prestations dites « de solidarité ») sont compensées (désormais en partie seulement) soit par des transferts du budget de l’Etat, soit par des taxes affectées (principalement de la TVA : la TVA sociale existe déjà en réalité) un dispositif qui appauvrit l’Etat (et un peu la Sécu) avec un impact limité en termes d’emplois, un effet massif de trappe à bas salaires et une addiction des entreprises.
Pour sortir de ce mauvais débat, je propose :
- que l’on intègre dans des lois de financement de la sécurité sociale rénovées toutes les prestations qui relèvent de la sécurité sociale au sens du droit européen, i.e. celles versées par les régimes complémentaires de retraite obligatoires et par l’assurance chômage, ainsi que les prestations dites « de solidarité » inscrites aujourd’hui dans le budget de l’Etat ou des Départements et qui relèvent de la même logique, ainsi que bien sûr la retraite des fonctionnaires d’Etat en créant une caisse dédiée (ou en les rattachant à la CNRACL).
- qu’on définisse un plan d’amortissement de la dette sociale élargie en lui affectant, outre la CRDS, une partie du produit de l’extinction progressive (sur cinq ans) des exonérations de cotisations sociales, celui-ci étant en priorité affecté au budget de l’Etat
- qu’on applique à ces lois de financement rénovées une règle d’or à moyen terme, i.e. une obligation d’équilibre sur cinq ans pour tenir compte des effets de la conjoncture.
- qu’on revienne au principe d’affectation des recettes par types de prestations caractéristique de la sécurité sociale, de façon à assurer la transparence des prélèvements et favoriser ainsi le consentement à la solidarité : les cotisations sociales pour les revenus de remplacement (retraites, chômage, indemnités journalières, …), la CSG (contribution sociale généralisée, y compris par transformation des actuelles cotisations sociales affectées à cette branche) et les taxes comportementales pour l’assurance maladie, l’IRPP, dans une logique de revenu universel, pour les prestations familiales et de solidarité.
Il s’agit de revenir ainsi à une saine gestion des finances sociales sans pour autant remettre en cause notre modèle social mais au contraire en le pilotant et en le modernisant de façon à ce qu’il puisse aussi couvrir des risques aujourd’hui mal couverts, au premier rang desquels celui de la dépendance des personnes âgées.
Rouen, le 23 février 2026
[1] Je me suis demandé d’où venait ce chiffre. En fait, si j’ai bien compris, la part des dépenses sociales dans les dépenses publiques : soit 56 % qui passent à « prés de 60% » et à « deux tiers » sur la quatrième de ouverture soit 10 points de plus au passage. En bon inspecteur général des finances, Nicolas Dufourcq applique le principe traditionnel en finances publiques de « non affectation des recettes aux dépenses » que les fondateurs de la Sécurité sociale comme Pierre Laroque se sont refusé à appliquer avec celle-ci avec un financement reposant sur des cotisations affectées aux différents risques ce qui permettait de mettre en relation leur couverture avec celle-ci (comme dans une mutuelle). La création de la CSG ne dérogeait pas à ce principe. Malheureusement en raison du poids de Bercy dans leur élaboration, les PLSS ont perdu cette pureté originelle ce qui a brouillé compétemment les cartes. Mon analyse de l’origine de la dette sociale s’inscrit dans cette tradition des fondateurs de la Sécu.
[2] Dette des administrations publiques au sens de Maastricht par sous-secteur | Insee. Tous les calculs ont été faits sur la base des chiffres 2024. Voir aussi Le solde et la dette des administrations sociales (Fipeco)
[3] Ne sont pas intégrées ici les prestations versées par les départements au titre de la dépendance ou du handicap, comme la PCH (prestation de compensation du handicap), car les quelques 10 Mds € concernés sont financés par eux (avec une obligation d’équilibre de leurs comptes) ainsi que, via la CNSA, par l’assurance maladie. On peut donc considérer que l’impact sur le déficit de l’Etat lui-même est marginal.
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