Tout ça n’empêche pas Nicolas, l’Etat providence n’est pas mort (de la dette publique)

Depuis la sortie de son livre « La Dette sociale de la France (1974 – 2024)« , Nicolas Dufourcq se répand de plateaux en plateaux pour asséner que la dette publique est pour l’essentiel (les deux tiers selon lui) la conséquence de notre Etat- providence. J’avais déjà eu l’occasion de réfuter cette idée en répondant à Matthieu Bock-Côté et en rappelant que, selon l’Insee, la dette de la sécurité sociale ne représente que moins de 10 % de la dette publique et que de surcroît, contrairement à celle de l’Etat, elle est amortie dans le cadre de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) et ce grâce à un prélèvement, la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale), qui lui est affecté.

Son livre m’amène à préciser ce calcul, car il est vrai (et je lui concède au moins ce point) que toute la charge de l’Etat-providence, et par voie de conséquence sa contribution à l’endettement public, n’est pas retracée dans les lois de financement de la Sécurité sociale , ni d’ailleurs dans les administrations publiques de sécurité sociale (Asso) au sens de l’Insee.

Revenons d’abord sur les chiffres de l’Insee [1] : il visent l’endettement brut des administration de sécurité sociale pour un montant de 286,5 Md€ en 2024 mais dont il faudrait déduire les actifs financiers principalement détenus par les régimes complémentaires de retraite (Agirc-Arrco) et le Fonds de réserve des retraites, pour un montant de 196 Mds€. Ce qui fait un endettement net de moins de 100 Mds€ (90,5). En toute rigueur il faudrait ajouter une partie de l’endettement des hôpitaux publics (environ 30 Mds €) : une partie seulement en revanche, i.e. celle qui relève de l’accumulation de déficits qui peuvent être assimilés à des déficits cachés de l’assurance maladie, principalement ces dernières années du fait du sous financement par l’Ondam des mesures de revalorisation salariale (11,5 Mds € dans le cadre du Ségur de la Santé). Si l’on retient un peu moins de la moitié de l’endettement global, on peut estimer à 105 Mds € l’endettement net de la Sécurité sociale, au sens large, soit un peu plus de 3% du total de la dette publique.

Mais une partie significative des charges de l’Etat providence est intégrée dans le budget de l’Etat ; il s’agit pour l’essentiel :

• De la retraite des fonctionnaires de l’Etat pour un montant de 63,7 Mds€ (2024) mais dont il faut déduire les cotisations versées par les fonctionnaires ce qui conduit à un montant de 51,9 Mds€, soit un peu plus de 10% du budget de l’Etat ce qui permet d’évaluer la contribution du régime des fonctionnaires à la dette à hauteur de 280 Mds€. Il s’agit là d’un majorant car la contribution au déficit de l’Etat de la retraite des fonctionnaires de l’Etat a augmenté au cours des dernières années du fait d’une pyramide des âges de plus en plus défavorable liée aux diminution d’effectifs qui conduisent à dégrader le rapport actifs/retraités. Le rattachement du régime des fonctionnaires au budget de l’Etat est le résultat d’une anomalie que voulais corriger le plan Juppé en créant une caisse pour les fonctionnaires d’Etat comme elle existe avec la CNRACL pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers : c’est ainsi que le régime des fonctionnaires d’Etat bénéficie moins de la compensation démographique que le régime agricole alors que les rapports actifs/retraités sont à peu prés équivalents.
• Des prestations dites « de solidarité » inscrites au budget de l’Etat, i.e. les allocations logement (pour un montant de 13,4 Mds € en 2024), l’allocation aux adultes handicapés (pour un montant de 12,8 Mds€ en 2024) et la prime d’activité (pour un montant de 11,7 Mds€) ainsi que le RSA pour un montant de 11,9 Mds € (versé par les départements mais normalement compensé par l’Etat), au total 49,8 Mds€, soit 10% du budget de l’Etat, donc une contribution à la dette de l’Etat que l’on peut estimer à 269 Mds€ [2]. Là encore il s’agit d’un majorant puisque, jusqu’à une période récente une partie des allocations logement étaient dans les comptes de la Sécurité sociale, que la dépense des départements pour le RSA n’est pas totalement compensée, et que la dynamique de certaines de ces prestations est récente (succès de la création de la prime d’activité il y a dix ans suivie de revalorisations importantes depuis, revalorisations et déconjugalisation de l’AAH, notamment) : elles ont donc pesé moins dans l’accumulation des déficits que leur part actuelle dans le budget de l’Etat.

Au total avec un montant estimé (fourchette haute) à 653 Mds€ on peut considérer que l’Etat-providence est responsable, au maximum, d’un peu moins de 20 % de la dette publique de la France. Certes c’est supérieur au 10% qui ressortent des comptes de l’Insee, mais c’est surtout très inférieur au deux tiers avancés par Nicolas Dufourcq (à noter que si on prend l’endettement brut de la Sécu, sa contribution ne monte qu’à un quart du total de la dette publique).

Pour ne pas être aussi catastrophique que le proclame la Pythie de la BCI, cette situation n’en est pas pour autant satisfaisante : il n’y a aucune raison de financer des prestations sociales qui sont pour l’essentiel des dépenses courantes avec de l’endettement, fusse pour seulement un cinquième d’entre elles et ce d’autant plus que leur part dans le déficit public risque d’augmenter. Il faut rappeler toutefois que cette situation résulte au moins autant d’un sous financement que de la croissance des dépenses elles-mêmes. Ainsi les exonérations de cotisations qui atteignent 83 Mds € (soit plus que le montant du total des prestations dites « de solidarité ») sont compensées (désormais en partie seulement) soit par des transferts du budget de l’Etat, soit par des taxes affectées (principalement de la TVA : la TVA sociale existe déjà en réalité) un dispositif qui appauvrit l’Etat (et un peu la Sécu) avec un impact limité en termes d’emplois et en outre un effet massif de trappe à bas salaires.

Pour sortir de ces mauvais débats, je propose

• que l’on intègre dans les lois de financement de la sécurité sociale toutes les prestations qui relèvent de la sécurité sociale au sens du droit européen, i.e. celles versées par les régimes complémentaires de retraite obligatoires et par l’assurance chômage, ainsi que les prestations dites de solidarité inscrites aujourd’hui dans le budget de l’Etat et qui relèvent de la même logique, ainsi que bien sûr la retraite des fonctionnaires d’Etat en créant une caisse dédiée (ou en les rattachant à la CNRACL).
• qu’on définisse un plan d’amortissement de la dette sociale élargie en lui affectant, outre la CRDS, une partie du produit de l’extinction progressive (sur cinq ans) des exonérations de cotisations sociales.
• qu’on applique à ces lois de financement rénovées une règle d’or à moyen terme, i.e. une obligation d’équilibre sur cinq ans pour tenir compte des effets de la conjoncture
• qu’on revienne au principe d’affectation des recettes par types de prestations de façon à assurer la transparence des prélèvements et favoriser ainsi le consentement à la solidarité : les cotisations sociales pour les revenus de remplacement (retraites, chômage, indemnités journalières, …), la CSG (contribution sociale généralisée, y compris par transformation des actuelles cotisations sociales affectées à cette branche) et les taxes comportementales pour l’assurance maladie, l’IRPP, dans une logique de revenu universel, pour les prestations familiales et de solidarité.

Il s’agit de revenir ainsi à une saine gestion des finances sociales sans remettre en cause notre modèle social mais au contraire en le modernisant de façon à ce qu’il puisse aussi couvrir des risques aujourd’hui mal couverts, au premier rang desquels celui de la dépendance des personnes âgées.

Rouen, le 23 février 2026

[1] Dette des administrations publiques au sens de Maastricht par sous-secteur | Insee. Tous les calculs ont été faits sur la base des chiffres 2024. Voir aussi Le solde et la dette des administrations sociales (Fipeco)

[2] Ne sont pas intégrées ici les prestations versées par les départements au titre de la dépendance ou du handicap, comme la PRC (prestation de compensation du handicap), car les quelques 10 Mds € concernés sont financés par eux (avec une obligation d’équilibre de leurs comptes) et, pour l’essentiel, via la CNSA par l’assurance maladie. On peut donc considérer que l’impact sur le déficit de l’Etat est marginal.