Pour une réforme intégrale des finances publiques

Dans le contexte de la crise des finances publiques, ce papier a pour objectif d’en refonder le cadre conceptuel en sortant de cet agrégat composite et délétère que représentent les prélèvements obligatoires. Il part de l’hypothèse que ne réussirons à résoudre cette crise que si l’on sort du cadre hérité des réformes de la Révolution et de la Restauration et qui ne visait qu’une partie de ce que recouvre les finances publiques aujourd’hui. Il fait suite à mon papier sur le consentement à la solidarité et reprend les  distinctions que j’y fait en introduction entre les trois blocs des finances publiques

On peut considérer que l’ensemble des finances publiques regroupe trois blocs :

1. Celui des fonctions régaliennes et régulatrices de l’Etat, dont les charges sont pour l’essentiel retracées dans le budget de l’Etat (loi de finances), mais qui peuvent être déléguées, notamment aux communes pour l’état civil ou pour les pièces d’identité (ou, pour partie aux Départements pour la sécurité civile).
2. Celui des fonctions de solidarité, en partie retracées par les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), mais aussi par le budget de l’Etat et des départements, sans oublier les autres assurances sociales (retraite complémentaire, assurance chômage).
3. Et enfin le bloc des services publics (au premier rang desquels l’Education nationale, retracé, mais pas seulement puisqu’une partie est dans le budget des collectivités locales, dans la loi de finances), mais aussi les services publics de santé (financés pour l’essentiel dans le cadre du bloc précédent par l’assurance maladie), les services publics locaux notamment environnementaux (eau, déchets, etc..) en général gérés par les intercommunalités et souvent délégués à des opérateurs privés, mais aussi la gestion des différents réseaux (transport par exemple) pour une grande part privatisés aujourd’hui (électricité, télécommunication, etc.). Il est rare que ces services publics soient totalement gratuits, comme l’école ou les routes, i.e. financés totalement par l’impôt. cas de l’école et des routes).

Le découpage actuel présente plusieurs défauts :

• d’une part chacune de ces fonctions relève d’une logique économique différente :
  • la première relève d’une logique de biens impartageable, c’est le cœur de la République, du commun républicain, qui assure la sécurité et l’administration du pays et à laquelle s’applique les article 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) qui définissent les conditions du consentement à l’impôt.
  • la deuxième relève d’une logique de mutualisation des risques, qui constitue une forme d’échange différente de celle du don et du contre don, mais aussi de celle du marché (voir Le consentement à la solidarité, ciment invisible de notre modèle social)
  • la troisième correspond à une logique de prestations de service dont tout ou, le plus souvent,  partie du financement est mise en commun, avec souvent des redevances ou des taxes affectées, services respectant de surcroît les principes du service public, notamment le principe d’égalité et son corolaire, l’universalité.
• d’autre part l’éclatement entre trois types de budgets (LF, LFSS et budgets des collectivités territoriales, sans parler des dépenses qui ne font pas l’objet d’un exercice analogue) avec des logiques différentes, nuit à la transparence et à la lisibilité de la délibération démocratique sur ces différents sujets.

On mélange donc dans un ensemble qualifié de dépenses publique, des dépenses qui n’ont rien à voir les unes avec les autres ce qui nuit gravement à l’application de l’article 14 de la DDHC : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Cela me conduit à proposer une nouvelle architecture des finances publiques reposant sur trois exercices législatifs.

• Une loi de finances ramenées aux seules fonctions régaliennes et régulatrices de l’Etat.

Celle-ci concernerait les seules fonctions visées par l’article 13 de la DDHC : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. »

Sont donc d’abord visées les fonctions dites régaliennes : l’état civil et la nationalité, la gestion de l’immigration, la laïcité et les relations avec les religions, la sécurité (la « sûreté » de la DDHC), i.e.la police, la justice, la sécurité civile, la défense ainsi que la diplomatie. Sachant que le pouvoir de battre monnaie a été délégué à la banque centrale européenne avec l’Euro, comme d’ailleurs, pour partie, à l’UE pour la politique migratoire avec les accords de Schengen et de Dublin. On peut d’ailleurs faire un raisonnement analogue pour la défense avec l’Otan aujourd’hui et à l’Europe de la défense demain si elle voit le jour. Missions régaliennes et donc indivisibles par définition, comme l’est la République, et qui sont au cœur du pacte républicain. Par ailleurs certaines de ces fonctions peuvent aussi être en partie exercées par les pouvoirs locaux, principalement les maires, par exemple en matière d’état civil et de police.

Il faut aussi y ajouter les fonctions de régulation, donc d’abord législatives et réglementaires, i.e. le droit applicable bien sûr, et derrière elles les charges de fonctionnement de notre démocratie, ainsi que des différentes autorités indépendantes. Mais aussi les interventions, devenues importantes, de l’Etat, et donc les administrations centrales et leurs services déconcentrés. Relève aussi de cette fonction régulatrice le prélèvement de l’impôt et la gestion du « trésor », et notamment de la dette, mais aussi du patrimoine matériel et immatériel de l’Etat.

L’ensemble de ces fonctions représentent actuellement 173 Md€ de dépenses annuelles, soit à peine plus de 8% de la dépense publique. Il faut y intégrer les dépenses d’administration des collectivités locales, financées pour partie par des dotations de l’Etat, ce qui amène à 208 Mds€ soit près de 10% de la dépense publique. Il faut aussi intégrer les dépenses d’intervention, notamment d’investissement, de l’un et des autres, hormis, bien sûr celles qui relèvent des deux autres blocs, et qui, pour les collectivités territoriales, sont aujourd’hui couvertes également et en grande partie par les dotations de l’Etat.

Sauf la numérisation de certaines fonctions, notamment l’utilisation de l’intelligence artificielle, les gains de productivité et donc les marges d’économie sont limitées sur ces fonctions. A contrario, et pour des raisons différentes certaines fonctions régaliennes comme la défense, la police et la justice nécessitent un accroissement important des dépenses. En revanche, la France se caractérise par une faible efficacité de l’action publique et des efforts de rationalisation pourraient être faits qui pourrait l’améliorer l’efficacité et en diminuer les coûts de coordination visiblement plus importants en France que dans bien d’autres pays.  A  ce titre deux mesures devraient être rapidement engagées :

• du côté de l’Etat, inscrire les grands périmètres ministériels (une dizaine maximum) dans une loi organique, de façon à ce que chaque remaniement ministériel ne conduise à une modification couteuse de l’organigramme de l’Etat, tant pour les administrations centrales que pour les services déconcentrés, chacun restant rattaché à un ministère et à un seul.
• du côté des collectivité territoriales, mettre fin au fameux mille feuille territorial, en privilégiant les échelons intercommunal et régional plus que départemental, et en leur déléguant les compétences qui peuvent être mieux exercées localement et en les répartissant clairement entre les différents niveaux : ce qui suppose de mettre fin à la clause générale de compétence et de limiter celle de l’Etat, sur celles qui ne sont pas les siennes, à un contrôle budgétaire et de légalité exercé par les juridictions administratives et financières.

Pour régler la question de la dette publique (de l’Etat), un mécanisme d’amortissement analogue à celui adopté pour la Cades avec la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale) pourrait être mis en place. Sachant que contrairement à la Sécurité sociale, il n’est pas nécessaire d’amortir la totalité de la dette, mais de la ramener à un niveau soutenable pour le budget de l’Etat. Il est nécessaire en revanche de financer les investissements publics par l’emprunt. A cet égard il est urgent de réformer la comptabilité publique, pour intégrer dans les comptes de l’Etat, un compte de bilan, qui en retrace les actifs et les passifs.

Pour les dépenses annuelles de fonctionnement et d’intervention il faudrait évidemment adopter une règle d’or, mais sur une période pluriannuelle (cinq ans, le temps d’une législature et la durée habituelle des cycles courts), ajustable chaque année en fonction des écarts à la trajectoire, pour tenir compte des variations conjoncturelles de l’économie et éviter les politiques récessives.

Ce bloc pourrait être financé par la TVA, ainsi que par les impôts sur le propriété et sur les entreprises. La suppression progressive (sur trois à cinq ans) des exonérations de charges permettrait, à elle seule de couvrir les deux tiers du déficit actuel.

• Une loi de financement de la Sécurité sociale élargie

« Les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses. » (article 34 de la Constitution). La nouvelle loi de financement (article 47-1 de la Constitution) serait élargie aux fonctions de solidarité aujourd’hui inscrites dans le budget de l’Etat (allocations logement, prime d’activité, allocation aux adultes handicapés principalement) et des Départements (RSA, APA, PCH, notamment). Elle couvrirait également les assurances sociales qui n’y sont pas intégrées, i.e. les retraites complémentaires (Agirc-Arrco) et l’assurance chômage (Unedic). Il suffit pour cela de reprendre la définition de la Sécurité sociale qui résulte de l’application des règlements européens de coordination, i.e. l’ensemble des « régimes légaux » de sécurité sociale, ce qui au passage renoue avec l’inspiration des fondateurs de la Sécurité sociale en 1945.

L’ensemble de ces dépenses représentent 850 Mds €, répartis entre les assurances sociales pour 650 Mds €, l’Etat et les Départements pour 70 Mds € chacun, et 60 Mds € des autres collectivités (principalement les communes pour l’aide sociale facultative). Ces dépenses seraient, en fonction des branches et des types de solidarité, financées par les cotisations sociales (pour les prestations en espèces), par la CSG et les taxes affectées pour l’assurance maladie, par un prélèvement sur les successions pour la dépendance, et par l’IRPP pour les prestations familiales et de solidarité, dans une logique de revenu de base et de continuité socio fiscale.

Hormis les charges de fonctionnement des caisses (particulièrement faibles avec moins de 2% des prestations versées : notre système de gestion est particulièrement efficace et souffre surtout des économies excessives qui ont été faites depuis 2018, notamment dans la branche famille), il ne s’agit pas de frais de fonctionnement comme on l’entend souvent (encore ce matin 30 juin dans la bouche de Philippe Aghion sur France Inter). Il s’agit d’un mécanisme de solidarité auquel les français sont attachés. Il n’y a aucune raison que sa dynamique soit alignée sur celle de la croissance du PIB, comme essaient de le faire sans réel succès, les gouvernements successifs depuis des décennies. D’autant moins que cette logique de rationnement a conduit à retarder des réformes nécessaires (comme la prise en charge satisfaisante de la dépendance ou des soins palliatifs) et que de nouveaux besoins se font jour (sécurité sociale climatique, voire alimentaire). Un haut niveau de mutualisation obligatoire est un choix de société. De ce point de vue l’alinéa correspondant de l’article 34 devrait être modifié de la façon suivante « Les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et fixent en conséquence ses objectifs de dépenses et les recettes qui lui sont affectées . »

Pour les mêmes raisons, il n’y a pas de raison, hormis pour les dépenses d’investissement (qui relèvent principalement du troisième bloc, par exemple pour les investissements hospitaliers), que ces dépenses de solidarité soient financées par la dette et de ce point de vue il faut maintenir l’objectif d’amortissement de la Cades dont le rôle devrait à terme se limiter à gérer les variations conjoncturelles du résultat dans le cadre d’une règle d’or pluriannuelle. En revanche il serait nécessaire de reconstituer un fonds de réserve des retraites pour lisser les effets du vieillissement. Là encore, les comptes consolidées de la sécurité sociale devraient comporter un compte de bilan qui en revanche ne devrait pas reprendre les règles de provisionnement des assurances pour les engagements à long terme (retraite, dépendance) ceux-ci étant garantis non par des réserves comme en cas de capitalisation, mais par la loi et la répartition.

Le rythme de croissance de cette dépense dépend de ce que j’ai appelé « le consentement à la solidarité », qui relève d’une autre philosophie et d’autres techniques que celui du consentement à l’impôt, comme j’ai pu le développer ici dans « Le consentement à la solidarité, ciment invisible de notre modèle social (ou comment sortir de la stratégie d’endiguement de la Sécurité sociale) ».

• Un loi de financement des services publics

Dans le schéma préconisé ici, il y aurait donc une deuxième loi de financement (et non de finances) inscrite, comme la LFSS, dans l’article 34 de la Constitution dont l’objet pourrait être rédigée de façon analogue (« Les lois de financement des services publics déterminent les conditions générales de leur équilibre financier et, compte tenu leurs objectifs de dépenses les objectifs de recettes qui leurs sont affectées « ) et dont les modalités d’adoption feraient l’objet d’un nouvel article 47-2. Une loi de financement parce qu’il est délétère de gérer ces services publics dans la logique de rationnement qui est aujourd’hui à l’œuvre et dont on voit les effets :  sous investissement, perte de qualité, mécontentement et défiance citoyenne, dégradation des conditions de travail des agents. Loi de financement car, comme pour la mutualisation des risques, c’est un choix de société que de considérer que certains services relèvent d’une logique de service public et en respectent les principes : égalité et universalité, accessibilité, continuité et mutabilité (ou adaptabilité) auxquels il faudrait ajouter, comme pour la mutualisation des risques, celui, plus important encore de fraternité. C’est cette autonomie de chaque société  que vise les règles européennes en matière de services d’intérêt général  en reconnaissant « le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser (ces services) d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ».

Cette loi de financement permettrait de clarifier le statut, les règles et le financement de chaque bloc de services publics -éducation, accueil de la petite enfance, santé, logement, environnement, transports, énergie, courrier, audiovisuel, culture, recherche-, en consolidant pour chacun les ressources propres, celles issues des budgets de l’État, de la sécurité sociale, des collectivités.  Là encore une règle d’or pluriannuelle devrait être définie, l’endettement n’étant justifié que pour l’investissement avec au demeurant des besoins très importants dans ce domaine, notamment en matière d’investissement informatique avec un double objectif d’accessibilité et de productivité, mais aussi d’adaptation au changement climatique.

Sur chacun de ces blocs serait défini un objectif de dépense et retracé les conditions de l’équilibre avec les recettes affectées, les transferts, les subventions d’équilibre et la participation des usagers.

Du côté des services publics portés par les collectivités territoriales, il faudrait pouvoir leur redonner de l’autonomie financière. Outre les redevances pour un certain nombre de services, on pourrait créer une contribution locale de résidence, d’un montant modéré, qui se substituerait progressivement à une taxe foncière elle-même intégrée dans la fiscalité du patrimoine (donc fléchée vers l’Etat), payée par tous les résidents partagée entre les différents niveaux de collectivités locales et affectée à des services identifiés (écoles, environnement, transports, etc…). De  même, sans rétablir ni la taxe professionnelle ni la CVAE, il faudrait créer une contribution locale d’implantation pour les entreprises, qui se substituerait à l’actuelle Cotisation foncière des entreprises (CFE) pour qu’elles participent équitablement au financement de ces services publics locaux ou régionaux dont elles bénéficient.

 

• Et la dette publique alors ?

A l’issue de ce processus, la dette publique serait répartie en trois segments :

La dette de l’Etat, elle même composée d’une dette d’investissement et d’une dette keynésienne soutenable (c’est sur celle-ci que devrait s’appliquer de nouvelles règles maastrichtiennes).

La dette de la Sécurité sociale à terme limitée à une dette keynésienne d’amortissement des variations de la conjoncture.

La dette des services publics composée elle-même d’une dette keynésienne d’amortissement des cycles conjoncturels et d’une dette d’investissement financée par l’emprunt.

Comme pour la Cades, il faudra étaler dans le temps la réduction de l’endettement keynésien pour éviter un choc récessif.

 

Paris, Croulebarbe, le 3 juillet 2026