La simplification en agriculture (note pour la section « Sciences humaines et sociales » de l’Académie d’agriculture)

« Simplifier, c’est compliqué. »

« Pourquoi se compliquer la vie à tout simplifier alors qu’il est si simple de tout compliquer »

« Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? »

 

Dans le domaine agricole le terme « simplification » peut avoir deux significations totalement différentes :

• En agronomie, la simplification désigne le processus par lequel un système de culture est rendu moins complexe, par la réduction du nombre de cultures, d’interventions techniques ou de règles de décision, dans un objectif de facilitation de la conduite, de réduction des coûts, du temps de travail ou des contraintes organisationnelles.
• En matière de gestion des politiques publiques, en l’espèce de gestion de la politique agricole, la simplification qu’on appellera normative et administrative désigne un ensemble de mesures visant à réduire la complexité des procédures réglementaires, juridiques ou bureaucratiques auxquelles sont soumis les acteurs, afin d’en améliorer la lisibilité, l’accessibilité et la mise en œuvre.

C’est bien sûr dans ce deuxième sens que le terme est analysé ici. Du « choc de simplification » de François Hollande en 2013 aux actuels plans ministériels de simplification (2024–2027), en passant par l’administration de la confiance et son « droit à l’erreur » du premier quinquennat Macron, le thème de la simplification normative et administrative est un thème récurrent, un marronnier des politiques publiques, relevant pour certains du travail de Sisyphe. C’est le cas pour la politique agricole comme pour les autres politiques publiques.

 

• Brève histoire récente de la simplification en agriculture

Après la tentative sans lendemain du Comité de rénovation des normes agricoles (Corena) créé en 2017 par Stéphane Le Foll suite à la crise agricole de 2015-2016, qui ne s’est visiblement pas réuni depuis juillet 2018, mais dont les travaux ont été repris dans le cadre de « Action publique 2022 » (AP 2022), et dont les conclusions ont elles-mêmes été reprises dans la loi dite « Pacte » (« Plan d’Action pour la Croissance et la Transformation des Entreprises ») promulguée en mai 2019 et destinée à simplifier la vie des entreprises, favoriser leur croissance, et moderniser leur cadre juridique, social et financier ; avec pour l’agriculture deux conséquences principales :

• Le remplacement des centres de formalités des entreprises (CFE) par un guichet unique électronique organisé par les chambres d’agriculture pour toutes les formalités concernant les exploitations agricoles, disposition initialement prévue pour le 1er janvier 2023, mais finalement appliquée le 30 juin 2023.
• La dématérialisation massive des procédures agricoles avec l’extension de Télépac, la dématérialisation des autorisations, déclarations et contrôles, la numérisation des procédures vétérinaires et phytosanitaires.

En avril 2024, à la suite de la crise agricole de l’hiver 2023-2024, Marc Fesneau annonce, dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’urgence agricole annoncé par Gabriel Attal et après une consultation organisée par les préfets, 44 mesures de simplification qui visaient notamment :

• Les normes européennes en matière de conditionnalité environnementale.
• Les règles et procédures nationales en matière d’installation et de transmission, d’équipements et de bâtiments agricoles et d’élevage, de haies, de protection sociale et de droit du travail.
• Les méthodes de contrôle et les relations avec l’administration avec la mise en place d’un “contrôle unique” évitant la multiplication des inspections, le renforcement du droit à l’erreur pour les agriculteurs de bonne foi, et une volonté d’atténuation des sanctions au motif d’une plus grande proportionnalité. 

Après son départ au cours de l’été 2024, sa successeure Annie Genevard lance fin 2024 un nouveau plan de simplification présenté comme un processus itératif poursuivant et approfondissant le travail engagé avec :

• Un contrôle administratif unique, intégrant les contrôles de l’OFB (Office fr(ançais de la biodiversité).
• Des mesures sur la PAC, la gestion de l’eau, le plan nitrates, les produits phytosanitaires.
• La création d’un Conseil d’orientation pour la protection des cultures pour prioriser les dossiers à l’ANSES.
• Et surtout un nouveau cadre de méthode : les « rendez‑vous mensuels de la simplification » avec les syndicats agricoles. 

Un certain nombre des mesures annoncées devaient prendre place dans la « loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture » promulguée le 24 mars 2025 qui consacre tout un titre à « sécuriser, simplifier et faciliter l’exercice des activités agricoles » (titre IV). Parmi les éléments de simplification effectivement inscrits dans la loi on peut noter :

• La reconnaissance de l’agriculture comme « intérêt général majeur », facilitant certains projets face aux recours.
• La réduction des délais de recours contentieux pour les bâtiments agricoles et projets hydrauliques.
• La consécration législative du droit à l’erreur pour les agriculteurs contrôlés,
• La limitation des surtranspositions nationales par rapport aux normes européennes.
• Les simplifications en matière d’installation, de transmission et la mise en place de guichets uniques (France Services Agriculture).

En parallèle, l’Union européenne a engagé en 2025 un nouveau volet de simplification de la PAC proposé par la Commission et adopté par le Conseil dans le cadre du paquet « Omnibus III » avec 

• Une réduction des formalités administratives,
• La simplification des règles de conditionnalité,
• La réduction des contrôles,
• Des paiements facilités pour les petites exploitations.

Plus récemment encore, le projet de « loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles » présenté en Conseil des ministres le 8 avril 2026 et dont l’objectif du gouvernement est qu’il soit adopté avant l’été comporte un titre III intitulé « simplifier en urgence les normes agricoles et protéger le potentiel productif », affichant la volonté de sortir les exploitations agricoles d’un cadre jugé trop proche des normes industrielles, reprenant pour certaines un certain nombre de propositions déjà envisagées et comprenant 8 chapitres visant à :

Plus récemment, la loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles,du 18 août 2026, comporte un Titre III intitulé « Simplifier en urgence les normes agricoles et protéger le potentiel productif ». Ce titre reflète la volonté de sortir les exploitations agricoles d’un cadre normatif jugé trop contraignant, inspiré des normes industrielles, et reprend certaines propositions déjà envisagées par le passé. Il comprend huit chapitres, visant notamment à :

• « Développer le stockage de l’eau pour les agriculteurs ».
• « Traiter prioritairement les captages les plus sensibles ».
• « Préserver les terres agricoles ».
• « Simplifier les procédures pour les éleveurs afin de défendre leurs troupeaux contre la prédation » qui visent principalement la question du loup.
• « Renforcer le système sanitaire français à l’heure du changement climatique » en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour mettre en œuvre les conclusions des Assises du sanitaire animal, lancées en 2025, et dont le terme aura lieu à la fin du premier semestre 2026.
• « Rapprocher l’action publique du monde agricole » en permettant l’utilisation du RNE (registre national des entreprises mis en place par la loi Pacte) pour communiquer des informations notamment sanitaires aux exploitations agricoles.
• « Répondre aux spécificités de l’activité d’élevage d’animaux » avec notamment un relèvement des seuils pour les autorisations.
• « Mieux protéger les exploitations agricoles contre les délits » en renforçant la répression des « atteintes à l’outil de production des agriculteurs ». 

On voit à travers ces exemples, qui s’apparentent pour partie à une liste à la Prévert, la polysémie mais aussi les ambigüités du terme « simplification », ambiguïtés illustrées également par la fameuse « loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur » (dite « loi Duplomb ») présentée elle aussi comme une mesure de simplification, mais qui relève plus d’une simplification par dérogation ou par relâchement normatif, que de la simplification administrative ou normative proprement dite. Elle illustre aussi comment dans le contexte du moment, l’objectif dit de « simplification » vient, au nom de l’objectif de production, contrecarrer l’objectif environnemental, et ce que ce soit au niveau national ou au niveau européen.

De façon générale les grands programmes de simplification s’inscrivent à la fois dans des plans visant l’ensemble des politiques publiques mais avec aussi comme objectif d’apporter des réponses aux crises (ou aux colères) agricoles.

Du point de vue des politiques publiques, on voit à travers ces exemples que la « simplification » peut viser les deux sources de complexité juridique et administrative : d’une part les normes applicables aux activités, d’autre part les formalités ou procédures pour bénéficier de subsides ou des autorisations, ainsi que, dans les deux cas, les contrôles qui leur sont associés. On distingue d’ailleurs classiquement la simplification normative pour désigner la réduction de la complexité des règles (lois, règlements), et la simplification administrative pour les procédures (formulaires, contrôles). 

Ainsi la simplification peut viser des sources juridiques différentes et est aussi révélatrice d’une inflation normative : directives ou règlements européens, textes législatifs ou réglementaires ou encore simples circulaires ou instructions administratives. 

 

• Simplifier les procédures 

Les procédures, les formulaires à remplir, c’est le sens de l’expression « les papiers », le versant administratif du métier d’agriculteur, par opposition au travail « au champ ou à l’étable », et qui désignent l’interaction avec l’État ou les organismes publics assimilés (MSA par exemple) et l’Union Européenne plus que les documents eux‑mêmes, terme que d’ailleurs la dématérialisation n’a semble-t-il pas fait disparaître du vocabulaire même si elle en a changé la forme. 

Il s’agit dans ce domaine de simplifier les procédures ou les formalités nécessaires pour bénéficier d’aides ou d’avantages dans le domaine économique, mais aussi, bien souvent, sociale. 

Cela vise évidemment au premier chef les aides européennes : la substitution d’aides directes au soutien par les prix à partir de la fin des années quatre-vingt a multiplié les procédures d’abord dans le cadre des règlements d’extensification et de retrait des terres, puis avec l’évolution de la PAC avec la conditionnalité environnementale. Celui-ci s’est incarné à partir de 2003 dans les BCAE (Bonnes conditions agricoles et environnementales) qui ont été renforcées en 2015 puis en 2023.

Mais des procédures s’appliquaient déjà et depuis longtemps à l’attribution des aides structurelles comme pour les plans de développement de la fin des années 70, devenus les plans de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles, ou pour l’attribution de la DJA.

Les procédures sont également importantes dans le domaine social et du droit du travail, avec la MSA notamment, que ce soit pour la déclaration des salariés, le paiement des cotisations, la liquidation de la retraite, l’obtention du minimum vieillesse (Aspa), du RSA, de la prime d’activité, des allocations logement, la couverture des accidents du travail ou des maladies professionnelles, etc… 

Les procédures ne sont d’ailleurs pas le monopole du secteur public : elles existent également dans le domaine des relations privées, par exemple pour l’obtention d’un prêt auprès du Crédit agricole (ou de toute autre banque) ou pour bénéficier de la couverture par l’assurance récolte auprès de Groupama (ou de tout autre assureur) par exemple.

Dès lors que ces sources de subsides publics (ou privés) sont liées au respect de conditions, la simplification se révèle un exercice difficile, car il faut bien vérifier que les conditions sont remplies, et ensuite contrôler que les déclarations ne sont pas frauduleuses. A noter au passage que plus on essaie de s’adapter aux situations individuelles, plus on complexifie.

En réalité, la seule mesure de simplification réelle en matière de procédures vise l’acquisition des données : soit on évite de redemander la même information -c’est le principe « dites-le nous une fois » posé dès 2011 mais dont l’application a été très progressive et qui n’est pas encore totalement mise en œuvre-, soit, mieux encore, l’acquisition des données se fait directement auprès d’un tiers, comme cela a été le cas pour le prélèvement à la source pour l’impôt sur le revenu et maintenant avec la solidarité à la source pour les aides délivrées par la Caf et les caisses de MSA ou, il y a plus de 25 ans avec la Carte Vitale, permettant la télétransmission des feuilles de soins. Le préalable est de passer à des téléprocédures qui se substituent aux formulaires papiers, comme cela a été fait avec Télépac pour les aides à l’agriculture. Aujourd’hui le déclarant doit toujours saisir lui‑même sa déclaration, souvent avec l’aide d’un conseiller, mais l’administration s’appuie de plus en plus sur l’observation satellitaire pour contrôler les déclarations. Il est prévu d’ici 2030 de pouvoir passer au pré‑remplissage automatique des parcelles, le déclarant n’ayant plus qu’à valider ou à corriger (comme c’est le cas pour l’essentiel pour la déclaration d’impôt).

Les procédures visent également l’obtention de nombreuses autorisations ou déclarations. Elles sont nombreuses, hétérogènes, et relèvent de logiques administratives différentes :

• Les autorisations et déclarations environnementales se sont beaucoup développées : les ICPE agricoles (Installations Classées pour la Protection de l’Environnement) pour les élevages,  les silos, les installations de traitement des effluents, les IOTA (Installations-Ouvrages-Travaux-Activités) de la législations sur l’eau pour l’irrigation, les prélèvements, les forages, le drainage, le curage, les travaux en zone humide, les retenues d’eau, ou encore les dérogations espèces protégées (DÉP), les autorisation de destruction de haies. Auxquelles on peut ajouter les autorisations liées à l’énergie et au climat pour la méthanisation ou pour le photovoltaïque. 

• Les autorisations et déclarations liées à la législation de l’urbanisme :  les permis de construire pour les bâtiments d’élevage, hangars, serres, stabulations, silos et les dérogations au PLU ou les dérogations pour constructions nécessaires à l’exploitation.

• Les autorisations sanitaires et vétérinaires : déclaration d’activité auprès de l’EDE (Établissement départemental de l’élevage), autorisations sanitaires spécifiques (porcs, volailles, ruminants), agréments sanitaires, dérogations pour circuits courts.

• Les autorisations foncières : autorisation d’exploiter (AEX), contrôle des structures par les SAFER et autorisations de rétrocession.

• Les autorisations phytosanitaires avec notamment Certiphyto (Certificat individuel pour l’usage, la vente ou le conseil en phytosanitaire). 

Cinq grands leviers de simplification sont utilisés dans ce domaine plus complexe encore des autorisations ou déclarations qui rejoignent ceux relatifs aux aides :

• Fusionner (autorisation environnementale unique, guichet unique).

• Standardiser (modèles-types, dossiers simplifiés).
• Dématérialiser (procédures EDE, registres).
• Automatiser (monitoring satellitaire, renouvellements automatiques).
• Limiter les doublons (pièces justificatives, avis multiples, contrôles).

Au‑delà des procédures initiales de demande d’aides ou d’autorisations, la complexité perçue par les agriculteurs tient également à la multiplication des contrôles auxquels ils sont soumis. Ceux‑ci relèvent d’autorités différentes (administrations de l’État, organismes payeurs, agences, établissements publics), s’appuient sur des référentiels parfois distincts et peuvent intervenir à des moments différents de la campagne agricole.

Les différents dispositifs de simplification engagés ces dernières années visent à faire évoluer la logique de contrôle, normalement sans en remettre en cause le principe et notamment de limiter les contrôles redondants, de développer les contrôles administratifs à distance, notamment par imagerie satellitaire, de consacrer le droit à l’erreur pour les exploitants de bonne foi, et de renforcer le caractère proportionné des sanctions.

Cette superposition et multiplication des procédures et des contrôles associés sont aussi la traduction administrative d’une densité normative croissante dans le secteur agricole sur lequel porte aussi l’effort de simplification.

 

• Faire face à l’inflation normative 

« L’inflation normative correspond à l’augmentation continue et parfois mal maîtrisée du volume des normes juridiques (lois, règlements, circulaires, etc.), qui complique l’accès au droit, en altère la lisibilité et en réduit l’efficacité, tant pour les citoyens que pour les administrations. » Elle touche l’ensemble des secteurs de l’économie et constitue l’un des facteurs majeurs de la complexité du cadre dans lequel s’exerce l’activité agricole. Ces normes ne concernent pas uniquement l’acte de production stricto sensu, mais s’étendent en amont et en aval de celle‑ci, contribuant à une régulation extensive de l’ensemble de la chaîne agroalimentaire.

Les normes de production se sont considérablement développées avec la réglementation européenne, soit, comme on l’a vu, qu’elles conditionnent les aides, soit qu’elles prescrivent ou interdisent des pratiques. 

En réalité de telles normes de production ne sont pas nouvelles : elles existent depuis longtemps dans le cadre des appellations et plus récemment dans le cadre des labels, notamment pour l’agriculture biologique (1985). Mais ces normes ne sont impératives que pour ceux qui y adhérent et ont, normalement, une traduction économique puisqu’elles conduisent à une meilleure valorisation des produits. Elles font l’objet de surcroît pour les premières d’une régulation locale.

Tout autre est la situation des normes européennes qui sont régulées au niveau communautaire qui se sont multipliées depuis les premiers règlements « extensification » de 1984 et « retrait des terres » en 1988 : directive nitrate (1991), Natura 2000 (1992), directive cadre sur l’eau (2000), bien-être animal (2001-2007), règlements phytosanitaires (2005-2009), directive émissions industrielles (2010). Les BCAE qui conditionnent les aides européennes constituent également des normes de production. 

Ces réglementations qui, selon certains, ne sont pas sans contradictions entre elles conduisent, avec les meilleures intentions du monde à normer au niveau européen des itinéraires techniques, ce qui est parfois inapplicable. Ainsi en est-il de l’obligation d’un couvert végétal pendant l’hiver pour éviter la percolation des nitrates vers les nappes phréatiques, mais qui peut se révéler inapplicable en cas de sécheresse à la fin de l’été et à l’automne. 

On pourrait viser un même résultat avec un signal prix et un accompagnement technique, par exemple pour les engrais azotés par une augmentation significative du prix et un travail de développement des techniques de fertilisation raisonnée comme le proposait de façon plus général le rapport de France Stratégie de 2019. Il s’agirait d’une réelle simplification puisqu’elle conduirait à renvoyer à un arbitrage technico-économique au niveau de chaque exploitation sans encadrement de la production. Lui ont été régulièrement opposés les doutes sur son efficacité et le renchérissement important du coût des intrants pour qu’elle soit efficace.  

Une autre source de simplification pourrait être l’utilisation des techniques du droit souple, en développant des chartes qui posent plus des obligations de résultats que de moyens mais qui sont critiquées par ses détracteurs (qui parlent de « droit mou ») en raison des risques de faible effectivité là encore et d’insécurité juridique.

Les normes d’aval concernent les conditions de transformation, de traçabilité et de commercialisation des produits agricoles. Elles visent essentiellement à garantir la sécurité sanitaire des aliments, l’information du consommateur et la loyauté des échanges.

Ces normes peuvent être de nature légale, notamment en matière sanitaire (règles d’hygiène, agréments, autocontrôles, traçabilité), ou contractuelle, lorsqu’elles sont imposées par les acteurs de l’aval (industries agroalimentaires, distributeurs, cahiers des charges privés).

Sur le plan sanitaire, la logique dominante est celle de la maîtrise du risque, avec des exigences élevées en matière de contrôle et de documentation, qui peuvent s’avérer particulièrement contraignantes pour les petites exploitations ou les projets de diversification et remettre en cause des traditions en matière d’alimentation. Au demeurant la simplification de ces normes qui ne pourrait être qu’une atténuation est difficile à envisager car elle s’opposerait au principe de précaution en matière de santé.

Mais le débat porte souvent aujourd’hui sur les normes d’amont qui visent les intrants utilisés dans la production agricole. La réglementation relative aux produits phytopharmaceutiques illustre de manière emblématique cette question. Il ne s’agit plus seulement d’encadrer les conditions d’usage, mais d’interdire l’utilisation de substances dont la balance bénéfice‑risque est jugée défavorable. La « simplification » réclamée par une partie de la Profession agricole est en fait une façon de modifier les éléments d’appréciation de cette balance, notamment au regard du principe de précaution, pour atténuer le poids des risques au regard des avantages.

 

• La simplification : une (r)évolution permanente

L’analyse des politiques de simplification en agriculture montre que le terme recouvre des réalités multiples et parfois contradictoires. La simplification peut porter sur les normes applicables à l’activité agricole, les procédures permettant d’accéder aux aides, aux autorisations ou aux droits sociaux, ou encore sur les modalités de contrôle de ces normes et de ces procédures.

Dans les faits, la simplification se heurte à plusieurs limites structurelles. L’agriculture se situe en effet au croisement de nombreux objectifs d’intérêt général : sécurité alimentaire, protection de l’environnement, santé publique, aménagement du territoire, bien‑être animal, etc. Chacun de ces objectifs justifie des règles spécifiques, dont l’empilement contribue à la complexité globale du cadre normatif. C’est d’ailleurs pour contrebalancer ces objectifs d’intérêt général que l’agriculture a elle-même été qualifiée d’activité d’intérêt général dans la LOAA.

Il faut ajouter que plus on cherche à personnaliser le traitement des situations individuelles, plus on est conduit à multiplier les critères, les exceptions et les procédures nécessaires pour les distinguer, créant ainsi une nouvelle forme de complexité.

Cette difficulté peut être éclairée par les travaux du sociologue allemand Niklas Luhmann. Pour celui-ci, la complexité tient notamment à l’impossibilité, pour un système, d’appréhender simultanément l’ensemble des possibilités offertes par son environnement. Il faut donc intégrer la différenciation entre systèmes plutôt qu’à rechercher leur fusion dans une rationalité unique. Les sociétés à haut niveau de complexité se caractérisent précisément par l’importance des différenciations fonctionnelles. Dans le domaine agricole, les logiques économique, environnementale, sanitaire, sociale ou juridique ne peuvent donc être simplement confondues. Plus que de simplification il vaudrait mieux parler de « réduction de la complexité » par l’articulation de ces différentes rationalités, en évitant que chacune reproduise séparément ses propres exigences sans tenir suffisamment compte de celles déjà produites par les autres. 

Cette réduction de la complexité passe d’abord par la sélection : face à une réalité trop riche pour être saisie dans toutes ses dimensions, les institutions doivent déterminer celles qui sont pertinentes pour la décision. Appliquée à la politique agricole, cette approche invite moins à rechercher une réglementation capable d’appréhender toutes les particularités de chaque exploitation qu’à identifier les distinctions réellement nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis. La véritable question devient alors moins celle du volume absolu de la réglementation que celle de la répartition de la charge de complexité entre l’administration et l’usager. La confiance constitue à cet égard un mécanisme essentiel de réduction de la complexité : dans des systèmes sociaux complexes, les individus sont conduits à s’appuyer sur des attentes de continuité : en  rendant les comportements plus prévisibles, les institutions, les règles et les procédures  doivent permettre aux acteurs d’agir sans devoir réexaminer en permanence l’ensemble des situations possibles.

Ainsi, la simplification normative et administrative ne signifie pas la disparition des obligations, mais plutôt leur réorganisation, leur dématérialisation ou leur automatisation. Si ces évolutions peuvent réduire certaines charges, elles déplacent parfois la complexité vers de nouvelles formes (maîtrise des outils numériques, anticipation des contrôles, compréhension de référentiels techniques) et aussi à ce que ce soit l’administration qui internalise la complexité.

A contrario, la simplification ne saurait être confondue avec le relâchement normatif ou de dérogations ciblées, au risque d’entrer en tension avec d’autres objectifs de politique publique, notamment environnementaux. C’est la tendance qui sous couvert de simplification semble se développer aujourd’hui au niveau national comme européen.

Ces ambiguïtés et cette polysémie expliquent que la simplification demeure un thème récurrent des discours et des débats sur la politique agricole, souvent présentée comme une réponse aux « crises », mais rarement en mesure de produire des effets pleinement satisfaisants et durables pour les différentes parties prenantes. En ce sens, la simplification apparaît moins comme un état à atteindre que comme un processus permanent d’arbitrage entre exigences économiques, sociales, environnementales et administratives, au cœur de la gouvernance des politiques agricoles.  

Mais la question de la simplification des normes agricoles ne se résume pas à une opposition entre norme et absence de norme, entre normes fortes et normes faibles. Elle pose aussi la question du niveau pertinent de régulation, de la distinction entre obligations de moyens et obligations de résultats et de la capacité du droit à intégrer la diversité des situations agronomiques et territoriales.

Il faudrait surement, à cet égard, explorer de nouvelles méthodes de normalisation reposant sur les principes de subsidiarité, d’intelligibilité et d’adaptabilité pour répondre aux objectifs légitimes de protection tout en préservant la capacité productive, l’autonomie technique et la viabilité économique des exploitations. La simplification apparaîtrait alors moins comme un recul normatif que comme une recherche d’intelligibilité, de proportionnalité et de cohérence du cadre applicable reposant sur la confiance.

Paris, Croulebarbe, le 29 septembre 2026